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不必匆忙否定邦联构想
章嘉琳(美国丹佛大学胡佛研究所客座研究员、汪道涵重要智囊)
国民党主席连战提出的两岸通过「邦联」最终实现统一的主张，既未能在该党十
六全大会上列入党纲，又遭到了北京的否定，落得夭折的命运。
其实北京大可不必急于否定。邦联主张虽有同李登辉划清界限及着眼于年底选战
的考虑，但它强调「一中」及统一，对两岸关系无疑具有正面意义，且得到岛内不少群
体的支持。北京轻易加以否定，失去了一次向岛内中间派民众表达善意的机会。
据报导最近已京国台办负责人在会见台湾新闻媒体代表团时再一次拒绝邦联主
张，从各方的报导看来，似手北京认为邦联探各主权独立国家的松散联合，而参加国可
随时退出邦联。如果真这是反对的理由，则说明北京对台部门对邦联及世界史和国际政
治理论的了解实在太肤浅了。
形式可协商制订
邦联并不一定是主权国家之间的联合。事实上，邦联(Confederation)作为一种
国家结构的形式，在世界政治史上的理论和实践都极不成熟，从来没有确切的定义。旧
版的大英百科全书虽有邦联「一般是指全权国家的永久性联合」的说法，但接着又指出
这一定义「绝非普遍适用。」美利坚百科全书则未指邦联是全权国家的联合，而联盟
(League , Alliance)、共同体(Commonwealth)及国际组织才是主权国家的联合。邦联
是介于联盟、共同体和联邦(Federation)之间的一种政治组织形式。
从世界史实践来看，有各种各样的邦联。有主权国家联合的邦联，如20世纪1980
年代存在过的非洲塞内加尔-同比亚邦联。也有以中央政权主导的邦联，如历史上最
早、历时最久的瑞士邦联，早期其所属各州都享有主权。但到1848年制定新《宪法》，
中央政府已掌握国防、海关、对外缔结贸易条约、铸币、邮政、保障公民权利等大权，
各州《宪法》须服从中央的《宪法》。但在此后的20多年内，瑞士仍称为「邦联」，直
到一八七四年再次修宪后才改为联邦。
至于「退出」修款，通常认为邦联成员可自由退出，而联邦却不允许退出。其实
历史上的一些事例正好相反。美国的联邦《宪法》和实行联邦制的前苏联《宪法》都曾
规定其成员可以退出，而南北战争时期的美国南方邦联《宪法》却没有退出条款。
政治实体不一定是国家
由此可见，世界历史上存在过的邦联并无严格的、划一的模式。邦联的主权是独
占还是分割，成员和中央政权间的关系是松散还是紧密，成员的哪些力须要让渡，哪些
权力应该保留，成员是否可以退出邦联，等等，均由成员间平等协商，以协定或其他法
律形式固定下来，而不是由任何个人或书本说了算。不知北京为什么要自我设限，一口
咬定邦联就是主权国家的联合。对邦联历史的理论和实践没有认真研究就轻易予以否
定，是非常不明智的。
国民党也并没有把设页的两岸邦联说成是两个主权国家的联合。相反，邦联是对
「两国论」的否定。
国民党提出的这项表述原文是:「依循国统纲领，超越统独之争，在一个中国，
各自表述的九二共识基础上，追求两岸和平稳定关系，建立军事互信机制，建构台海和
平区，迈向阶段性的邦联。」起草人苏起解释说，「邦联和英联邦不同。邦联是介于联
邦和国协(共同体)之间，比较有弹性。」
既然邦联以国统纲领为基础，国统纲领又是怎样为两岸关系定位的呢?那就是
「一个中国，两个政治实体。」根据笔者的理解，政治实体不一定是国家，它可以是一
个地区。台湾的国统纲领并没有要求大陆承认它为一个国家，只提出「不否定对方为政
治实体。」可见它也认为政治实体和国家有所区别。以此推论，邦联就是一个中国下的
两个政治实体的联合。如此看来，与其说邦联有「两国论」的影子，不如说有「一国两
制」的影子。
值得注意的是，国民党并没有把邦联看成是解决两岸问题的最终形式，而只是一
个「阶段」。美国马里兰大学的丘宏达教授认为，世界上三个着名的联邦国家瑞士、美
国和德国，都是先经过邦联阶段才统一成联邦国家的。两岸可以参照这种模式，协商建
立一个共同的中央机构，处理共同联心的问题，经过一万时间的相处后，走向真正的统
一。
北京反对邦联的另一理由，可能是担心西藏、新疆和内蒙将群起效尤，要求分
离，共组邦联。其实，只要中国经济持续发展，各族人民生活不断改善。当香港、澳门
回归实行「一国两制」时，这些地区不是也没有提出比照享受特区待遇吗?
毕竟以「一中」为基础
笔者无意为国民党的邦联主张背书，也不认为邦联是解决两岸问题的理想模式。
况且台湾当局现在连一个中国和九二共识都拒不承认，两岸对话和协商迟迟不能恢复，
当前谈论两岸今后可能的统一形式和政治安排，实在为时过早。国民党既然在此时提出
了邦联政纲，北京当然不必立即接受，但也没有必要断然拒绝。明智的做法是应当表示
认真考虑和研究。毕竟邦联政纲的提出者声明它是以「一中」为基础，以国家的统一为
目标。根据国民党的民调显示，邦联主张获得岛内44%民众的支持。在这种情况下北京
公开声明反对岂不是自陷于被动吗?
不可否认，国民党关于邦联的构想还相当粗糙和模糊，党内不少人就质疑其涵义
不明，因而也未能在十六全大会列入政纲。正如该主张的提出者所解释，这并不是完
整、正式的政策建议，而只是「为未来两岸的融合提供一个可供思考的方向。」在「一
个两制」之外多一个「思考方向」并没有什么不好。「一个两制」同样很粗糙和模糊，
对两岸未来的很多重要安排都没有提供答案，况且已提出二十多年，至今没有获得大多
数台湾民众的认同。对于在一个中国前提下的任何有关两岸未来统一模式的倡议，北京
都不宜排斥(不是说「一个中国」原则下什么都可以谈吗?)相信两岸定能发挥中国人的
智慧，找出一种双方都能接受的、历史上从未有过的具有中国特色的邦联或其他统一模
式。
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